Oleh: Prof Djohermansyah Djohan
(Guru Besar IPDN, Dirjen Otda Kemendagri 2010-2014, Pj Gubernur Riau 2013-2014)
DI TENGAH semakin menguatnya posisi kepala daerah dalam sistem pemerintahan daerah, ada satu institusi yang justru berjalan tertatih-tatih: DPRD. Lembaga yang seharusnya menjadi representasi rakyat sekaligus penyeimbang kekuasaan eksekutif itu perlahan kehilangan daya, wibawa, bahkan relevansinya di mata publik.
Ketika publik berbicara tentang otonomi daerah, perhatian hampir selalu tertuju kepada gubernur, bupati, dan wali kota. Mereka tampil sebagai aktor utama pembangunan, mengelola anggaran triliunan rupiah, serta menjadi wajah pemerintahan daerah.
Sebaliknya DPRD sering hanya muncul dalam pemberitaan yang kurang menggembirakan: rebutan jabatan alat kelengkapan dewan, perjalanan dinas, gagalnya hak angket, hingga kontroversi pokok-pokok pikiran (pokir). Maka, ketika baru-baru ini ada seorang ketua DPRD dari Kota Malang (Amithya Ratnanggani Sirraduhita) yang berani meminta atau tepatnya mengusulkan program MBG dikotanya dihentikan, publik kaget. Hal ini sebetulnya lumrah, sang ketua menyuarakan aspirasi yang ditangkapnya kepada pemerintah pusat. Karena MBG ini wewenang pusat, maka keputusan atas aspirasi itu berada di tangan pusat. Jika, ratusan DPRD menyuarakan hal yang sama, tentu pusat tak layak mengabaikannya.
Padahal dalam desain demokrasi lokal, DPRD bukanlah aksesoris pemerintahan daerah. DPRD adalah institusi yang mewakili rakyat di mana anggotanya dipilih lewat pemilu, mengawasi jalannya pemerintahan daerah, menyuarakan aspirasi masyarakat ke pemerintahan pusat, membentuk peraturan daerah, serta memastikan anggaran digunakan sebesar-besarnya untuk kepentingan masyarakat.
Masalahnya, konstruksi kelembagaan DPRD saat ini memang tidak dirancang untuk menjadi kuat.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menempatkan DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Dalam praktiknya, posisi ini membuat DPRD menjadi bagian dari sistem yang diawasi, bukan institusi yang secara independen melakukan pengawasan. Hubungan yang seharusnya bersifat checks and balances berubah menjadi hubungan yang sering kali penuh kompromi.
Status anggota DPRD sebagai pejabat daerah juga menimbulkan ketimpangan dengan kepala daerah yang berstatus pejabat negara. Akibatnya, hubungan antara legislatif dan eksekutif daerah tidak berada dalam posisi yang setara. Dalam banyak kasus, DPRD lebih mudah dikooptasi daripada menjadi pengontrol kekuasaan.
Tidak mengherankan apabila fungsi pengawasan DPRD sering kehilangan taring. Rekomendasi hasil pengawasan kerap diabaikan kepala daerah tanpa konsekuensi yang berarti. Hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat yang semestinya menjadi instrumen kontrol demokratis lebih sering menjadi pajangan konstitusional daripada alat koreksi yang efektif.
Fungsi legislasi pun tidak jauh berbeda. Sebagian besar perda berasal dari inisiatif kepala daerah, sementara prakarsa DPRD relatif minim. Banyak anggota DPRD tidak didukung oleh tenaga ahli, riset kebijakan, maupun perangkat kelembagaan yang memadai untuk menghasilkan regulasi berkualitas.
Ironisnya, ketika fungsi representasi rakyat justru menjadi pekerjaan utama anggota DPRD sehari-hari, fungsi tersebut belum diakui secara memadai dalam undang-undang.
Hampir setiap hari anggota DPRD menerima keluhan warga, demonstrasi mahasiswa, menyerap aspirasi masyarakat, menghadiri kegiatan sosial, hingga menjembatani kebutuhan publik dengan pemerintah daerah. Namun seluruh aktivitas itu berjalan tanpa kerangka kelembagaan yang jelas.
Kekosongan inilah yang kemudian melahirkan praktik pokir.
Pokir pada awalnya dimaksudkan sebagai sarana menyalurkan aspirasi masyarakat ke dalam perencanaan pembangunan daerah. Namun dalam perkembangannya, mekanisme ini justru menimbulkan persoalan baru. Publik sering memandang pokir sebagai “jatah proyek” anggota dewan. Birokrasi daerah pun kerap direpotkan oleh masuknya berbagai usulan yang tidak selalu sejalan dengan prioritas pembangunan daerah.
Akibatnya, citra DPRD semakin terpuruk. Dewan dipersepsikan lebih sibuk mengurus proyek daripada menjalankan fungsi representasi rakyat.
Karena itu, revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah harus menjadi momentum untuk melakukan reformasi mendasar terhadap DPRD.
Pertama, status anggota DPRD perlu diubah menjadi pejabat negara agar setara dengan kepala daerah. Kesetaraan status penting untuk membangun hubungan kelembagaan yang lebih seimbang dan independen.
Kedua, fungsi DPRD perlu diperluas dengan menambahkan fungsi pelayanan konstituen (serving the constituents). DPRD harus diberi mandat resmi untuk melayani pemilih, mengelola aspirasi masyarakat, serta menjembatani hubungan warga dengan pemerintah daerah. Negara wajib menyediakan dukungan berupa kantor pelayanan konstituen, tenaga ahli, dan sistem pengelolaan aspirasi yang profesional.
Ketiga, penguatan fungsi pelayanan konstituen harus diikuti dengan pengurangan bahkan penghapusan ketergantungan terhadap pokir. Aspirasi rakyat tidak boleh lagi disalurkan melalui mekanisme yang rentan menimbulkan konflik kepentingan dan persepsi negatif. Aspirasi harus masuk melalui sistem yang transparan, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Keempat, fungsi pengawasan DPRD harus diperkuat dengan memberikan kewajiban hukum bagi kepala daerah untuk menindaklanjuti rekomendasi dewan. Pengawasan yang tidak memiliki daya paksa hanya akan melahirkan demokrasi semu.
Otonomi daerah tidak hanya membutuhkan kepala daerah yang kuat. Otonomi daerah juga membutuhkan DPRD yang kuat. Sebab kekuasaan yang tidak diawasi pada akhirnya akan cenderung menyimpang.
Selama lebih dari dua dekade reformasi, kita terlalu sibuk memperkuat eksekutif daerah, tetapi lupa membangun lembaga pengimbangnya. Akibatnya, banyak daerah mengalami ketimpangan kekuasaan. Kepala daerah tampil dominan, sementara DPRD sering hanya menjadi penonton.
Jika revisi UU Pemerintahan Daerah kembali mengabaikan penguatan DPRD, maka demokrasi lokal akan terus berjalan pincang. Kita akan memiliki kepala daerah yang semakin kuat, tetapi lembaga perwakilan rakyat yang semakin lemah.
Sudah saatnya DPRD berhenti menjadi pelengkap penderita dalam otonomi daerah. Demokrasi lokal yang sehat hanya mungkin terwujud apabila rakyat memiliki wakil yang benar-benar kuat, mandiri, dan dihormati. *)
