Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Pj. Gubernur Riau 2013-2014)
SETIAP kali Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) melakukan operasi tangkap tangan (OTT) terhadap kepala daerah, hampir selalu ada aparatur sipil negara (ASN) yang ikut digiring. Sekretaris daerah, kepala dinas, pejabat pembuat komitmen, bendahara, hingga pejabat pengadaan menjadi tersangka bersama atasannya. Publik lalu bertanya, mengapa ASN begitu mudah terjerumus dalam pusaran korupsi?
Pertanyaan itu terasa wajar, tetapi sering salah sasaran. ASN memang harus bertanggung jawab atas perbuatannya. Namun, jika kita berhenti pada kesimpulan bahwa persoalannya hanya terletak pada integritas individu, kita sesungguhnya sedang mengabaikan akar masalah yang jauh lebih besar: desain relasi kekuasaan dalam pemerintahan daerah.
Dilema ASN sesungguhnya sangat sederhana, tetapi tragis. Menolak perintah yang berpotensi melanggar hukum berarti siap kehilangan jabatan, dimutasi, atau kariernya dibekukan. Sebaliknya, mengikuti perintah atasan berarti mempertaruhkan kebebasan, bahkan berakhir di balik jeruji besi ketika kasus itu terbongkar. Dalam banyak kasus, pilihan yang tersedia hanyalah: jabatan melayang atau masuk penjara. Kecuali kepala daerahnya mau menerima masukan ASN.
Secara normatif, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 menegaskan ASN adalah profesi yang profesional, netral, berbasis sistem merit, serta bebas dari intervensi politik. Namun, norma itu sering kalah oleh praktik kekuasaan. Yang bekerja di lapangan bukan sistem merit, melainkan sistem patronase.
Kepala daerah memegang dua kekuasaan sekaligus: kekuasaan politik sebagai pemimpin daerah dan kewenangan sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK). Konsentrasi kewenangan ini melahirkan hubungan yang timpang. Kepala daerah tidak hanya menentukan arah kebijakan, tetapi juga sangat menentukan masa depan karier ASN.
Akibatnya, banyak ASN memilih patuh, bukan karena mereka menyetujui pelanggaran, melainkan karena takut kehilangan pekerjaan dan masa depan. Budaya birokrasi pun bergeser dari kepatuhan kepada hukum menjadi kepatuhan kepada penguasa.
Di sinilah persoalan sebenarnya. Korupsi di daerah bukan semata-mata lahir dari keserakahan individu, melainkan dari relasi kuasa yang tidak sehat. ASN tak dijadikan partner setara dalam menjalankan kebijakan melainkan anak buah yang harus ikut apa saja yang dikatakan kepala daerah.
Lebih dari dua dekade pelaksanaan pilkada langsung memberikan pelajaran yang mahal. Ratusan kepala daerah telah berurusan dengan hukum karena korupsi. Hampir setiap kasus memperlihatkan pola yang sama: proyek diatur, jabatan diperjualbelikan, pengadaan direkayasa, birokrasi diintervensi, lalu ASN menjadi pelaksana administratif dari keputusan politik yang sejak awal telah menyimpang.
Mengapa praktik ini terus berulang?
Jawabannya sederhana: biaya politik yang sangat mahal menciptakan tekanan besar bagi sebagian kepala daerah untuk mengembalikan modal politik. Jabatan publik kemudian diperlakukan sebagai investasi, bukan amanah. Ketika biaya memperoleh kekuasaan begitu tinggi, godaan menyalahgunakan kekuasaan pun semakin besar.
Celakanya, sistem birokrasi belum memiliki mekanisme perlindungan yang memadai bagi ASN yang menolak perintah melawan hukum. Seorang ASN yang mempertahankan integritas sering kali justru menjadi korban. Mereka dipindahkan ke posisi yang tidak strategis, dicopot dari jabatan, atau disingkirkan dari proses pengambilan keputusan.
Negara seolah meminta ASN berani berkata “tidak”, tetapi belum membangun sistem atau menyediakan perlindungan ketika keberanian itu benar-benar ditunjukkan.
Persoalan semakin rumit karena pengawasan internal daerah belum benar-benar independen. Inspektorat daerah secara struktural berada di bawah kepala daerah. Sulit mengharapkan lembaga yang pengangkatannya bergantung kepada kepala daerah mampu mengawasi atasannya secara objektif. Konflik kepentingan hampir tidak terhindarkan.
Karena itu, reformasi birokrasi tidak boleh berhenti pada digitalisasi pelayanan publik, aplikasi kinerja, atau peningkatan indeks reformasi birokrasi. Semua itu penting, tetapi tidak akan menyentuh akar persoalan jika relasi kekuasaan tetap dibiarkan timpang.
Yang harus dibenahi adalah sistemnya.
Pertama, kewenangan kepala daerah terhadap manajemen ASN perlu dikontrol lebih ketat agar mutasi, promosi, dan pemberhentian benar-benar berbasis sistem merit, bukan kepentingan politik.
Kedua, ASN yang menolak perintah melawan hukum harus memperoleh perlindungan hukum dan perlindungan karier. Negara harus menjamin bahwa integritas tidak dibayar dengan kehancuran masa depan.
Ketiga, inspektorat daerah perlu diperkuat independensinya sehingga mampu menjadi pengawas internal yang efektif, bukan sekadar pelengkap administrasi.
Keempat, pembenahan sistem pilkada tidak boleh lagi ditunda. Selama ongkos politik tetap sangat mahal, praktik korupsi akan terus menemukan ruang hidup. Pilkada harus menghasilkan pemimpin yang kompeten dan berintegritas, bukan mereka yang sekadar memiliki modal finansial dan jaringan politik.
Kelima, pengesahan Undang-Undang Perampasan Aset harus segera diwujudkan agar korupsi benar-benar menjadi kejahatan yang tidak lagi menguntungkan.
Sudah saatnya kita berhenti menyederhanakan persoalan dengan menyalahkan ASN semata. Mereka memang wajib bertanggung jawab atas pelanggaran hukum yang dilakukan. Namun, negara juga wajib bertanggung jawab membangun sistem yang melindungi ASN yang memilih tetap berada di jalan yang benar.
Korupsi kepala daerah bukan sekadar persoalan moral individu. Ia adalah cermin dari kegagalan desain tata kelola pemerintahan daerah. Selama birokrasi masih berada di bawah bayang-bayang kekuasaan politik, ASN akan terus berada dalam posisi yang tragis: menolak berarti kehilangan jabatan, menurut berarti menghadapi penjara.
Negara tidak cukup hanya mengandalkan OTT sebagai instrumen pemberantasan korupsi. OTT ibarat ambulans yang datang setelah kecelakaan terjadi. Yang jauh lebih penting adalah memperbaiki jalannya agar kecelakaan itu tidak terus berulang.
Ukuran keberhasilan reformasi birokrasi bukanlah banyaknya aplikasi digital atau tingginya indeks reformasi birokrasi. Ukuran yang sesungguhnya adalah ketika seorang ASN dapat mengatakan “tidak” kepada perintah yang melanggar hukum tanpa takut kehilangan jabatan, dan seorang kepala daerah memahami bahwa kekuasaan politik berhenti ketika hukum mulai berbicara. Itulah fondasi birokrasi yang profesional, berintegritas, berlevel world class dan menjadi abdi negara, bukan pelayan kekuasaan. *)
