Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Founder i- Otda)
USULAN Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian agar kepala daerah memperoleh insentif berdasarkan keberhasilan meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) memantik kontroversi. Sebagian publik langsung menolaknya. Di mata masyarakat, kepala daerah sudah menikmati berbagai fasilitas negara, sehingga tidak layak lagi memperoleh tambahan penghasilan.
Pandangan itu dapat dipahami. Publik lelah menyaksikan kepala daerah bergantian ditangkap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Lebih dari 423 kepala daerah telah tersangkut perkara korupsi sejak pilkada langsung diberlakukan. Kasus terbaru di Sukoharjo semakin memperkuat kesan bahwa korupsi telah menjadi penyakit kronis pemerintahan daerah.
Namun, persoalannya tidak sesederhana “kepala daerah rakus lalu korup”. Ada persoalan desain kelembagaan yang selama ini luput dibicarakan.
Fakta yang jarang diketahui publik adalah bahwa gaji resmi kepala daerah hampir tidak berubah sejak Peraturan Pemerintah Nomor 109 Tahun 2000 dan Keppres Nomor 68 Tahun 2001 diterbitkan, lebih dari seperempat abad silam. Gubernur hanya menerima sekitar Rp9 juta per bulan, sedangkan bupati dan wali kota sekitar Rp5 juta. Bahkan, penghasilan resmi bupati dan wali kota kini berada di bawah Upah Minimum Regional (UMR) Jakarta.
Padahal, kepala daerah mengelola anggaran triliunan rupiah, memimpin ribuan aparatur sipil negara, mengurus 32 urusan pemerintahan, mulai dari pendidikan, kesehatan, infrastruktur, investasi, ketertiban umum hingga pelayanan sosial. Mereka bekerja tanpa mengenal hari libur.
Ironinya, negara menuntut integritas tinggi, tetapi tidak pernah memperbaiki sistem insentifnya.
Negara Rajin Menghukum, Tetapi Lupa Memberi Insentif
Selama ini negara hanya mengenal disinsentif.
Ketika kepala daerah korup, dipenjara. Ketika pelayanan publik buruk, dimarahi. Ketika banjir, sampah, atau jalan rusak, kepala daerah menjadi sasaran kritik.
Semua itu benar.
Namun negara hampir tidak memiliki mekanisme penghargaan yang legal bagi kepala daerah yang bekerja baik.
Dalam teori administrasi publik, hukuman tanpa penghargaan tidak pernah melahirkan sistem yang sehat. Organisasi modern justru bekerja melalui kombinasi reward and punishment.
Ironisnya lagi, insentif peningkatan PAD justru selama ini diterima aparat pemungut pajak dan retribusi daerah. Kepala daerah yang memimpin, membuat kebijakan, mengambil risiko politik, dan mendorong inovasi fiskal tidak memperoleh bagian apa pun.
Kondisi inilah yang dalam sejumlah kasus justru memunculkan praktik-praktik ilegal. Kepala daerah kemudian meminta “jatah” secara tidak sah dari insentif birokrasi atau dari proyek pemerintah. Di sinilah lahir praktik pemerasan, gratifikasi, dan jual beli pengaruh.
Kasus Sukoharjo menjadi contoh nyata bagaimana lemahnya desain insentif dapat berubah menjadi penyalahgunaan kewenangan.
Insentif Tidak Sama dengan Membiarkan Korupsi
Usulan Mendagri sebenarnya tidak berbicara mengenai kenaikan gaji semata.
Yang diusulkan adalah bonus berbasis kinerja.
Artinya, kepala daerah baru memperoleh tambahan penghasilan apabila mampu meningkatkan PAD secara nyata, tanpa membebani masyarakat secara berlebihan dan tanpa melanggar hukum.
Insentif itu pun seharusnya kecil, misalnya hanya 0,5–1 persen dari kenaikan PAD, bukan puluhan persen sebagaimana sempat diwacanakan.
Dengan demikian, kepala daerah akan terdorong memperbaiki pelayanan investasi, meningkatkan profesionalisme Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), memperluas basis pajak secara sehat, mengurangi kebocoran penerimaan, dan mengembangkan ekonomi lokal.
Bukan sekadar menaikkan tarif pajak.
Karena itu, indikator keberhasilan tidak boleh hanya besarnya PAD. Harus ada ukuran lain seperti kualitas pelayanan publik, pertumbuhan investasi, penurunan kemiskinan, kepuasan masyarakat, tata kelola pemerintahan, dan integritas.
Jika tidak, kepala daerah bisa tergoda mengejar PAD dengan membebani rakyat melalui pajak dan retribusi yang berlebihan.
Akar Masalah Sesungguhnya: Pilkada Mahal
Meski demikian, insentif bukanlah obat utama.
Akar persoalan tetap berada pada biaya politik yang sangat mahal.
Masyarakat sendiri mempertanyakan logikanya: mengapa begitu banyak orang rela menghabiskan puluhan bahkan ratusan miliar rupiah untuk menjadi kepala daerah jika penghasilan resminya hanya beberapa juta rupiah?
Pertanyaan itu masuk akal.
Biaya pencalonan, biaya kampanye, biaya saksi, biaya politik partai, hingga praktik politik uang telah membuat pilkada berubah menjadi investasi politik yang harus dikembalikan setelah terpilih.
Selama biaya politik tidak direformasi, menaikkan gaji kepala daerah tidak akan otomatis menghentikan korupsi.
Karena itu, reformasi pilkada jauh lebih mendesak dibanding sekadar menaikkan penghasilan kepala daerah.
Negara harus menurunkan biaya politik, memperbaiki mekanisme rekrutmen partai, memperketat pengawasan dana kampanye, sekaligus memberikan penghasilan yang rasional kepada kepala daerah.
Sistem Harus Diperbaiki
Korupsi kepala daerah bukan semata-mata persoalan moral individu.
Integritas memang syarat utama.
Namun integritas yang baik pun akan terus diuji apabila sistem justru menciptakan insentif yang keliru.
Selama negara membiarkan kepala daerah mengelola anggaran triliunan rupiah dengan penghasilan resmi setara UMR, sementara biaya politik mencapai puluhan miliar rupiah, maka ruang penyimpangan akan selalu terbuka.
Karena itu, pembenahan tata kelola harus dilakukan secara menyeluruh: memperbaiki sistem pilkada, menekan biaya politik, memperkuat pengawasan, memperbaiki mekanisme penghargaan, dan memastikan tambahan penghasilan benar-benar berbasis kinerja serta diawasi secara ketat.
Perdebatan tentang gaji kepala daerah seharusnya tidak berhenti pada angka. Yang jauh lebih penting adalah membangun sistem pemerintahan yang membuat pejabat publik memperoleh penghasilan yang layak secara legal, tetapi juga menghadapi hukuman yang berat apabila menyalahgunakan amanah.
Di situlah keseimbangan antara integritas, insentif, dan akuntabilitas dapat diwujudkan. *)
