Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Pj. Gubernur Riau 2013-2014)
KESEPAKATAN pemerintah dan DPR untuk menata status guru Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) di daerah menjadi aparatur sipil negara (ASN) pemerintah pusat patut dicermati secara serius. Jangan sampai kebijakan yang semula dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan pembayaran gaji justru mengubah arah desentralisasi yang dibangun sejak Reformasi.
Masalahnya bukan sekadar siapa yang membayar gaji guru: APBD atau APBN. Di balik perpindahan sumber pembiayaan itu terdapat persoalan yang jauh lebih mendasar, yakni siapa yang berwenang mengelola, membina, mengembangkan karier, memindahkan, mengawasi, dan bertanggung jawab atas guru tersebut.
Kalau hanya memindahkan uang dari APBD ke APBN, itu seperti memindahkan uang dari kantong kanan ke kantong kiri. Tetapi jika yang dipindahkan adalah status kepegawaiannya, kita sedang menyentuh desain pemerintahan daerah.
Jangan Salah Alamat
Akar persoalannya sebenarnya cukup jelas: banyak pemerintah daerah mengalami tekanan fiskal setelah transfer ke daerah (TKD) dipangkas. Belanja pegawai pun tertekan, termasuk untuk membayar guru PPPK.
Jika demikian persoalannya, mengapa pegawainya yang ditarik ke pusat?
Solusi yang lebih sederhana adalah memperkuat kembali TKD, yaitu lewat DAU by earmarked (ditandai penggunaannya hanya untuk gaji PPPK) atau blkckgrant rasa spesific grant. Negara tetap dapat menjamin gaji guru melalui APBN yang ditransfer ke daerah, tetapi tidak harus mengubah status dan konstruksi kelembagaan pemerintahan daerah.
Sebab, desentralisasi bukan hanya soal membagi kewenangan. Ia juga harus diikuti pembagian sumber daya, termasuk sumber daya manusia dan keuangan. Urusan diberikan kepada daerah, tetapi pembiayaannya jangan dipersempit sedemikian rupa sehingga daerah tidak mampu menjalankannya.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah membagi urusan pendidikan antara pusat dan daerah. Pendidikan tinggi menjadi kewenangan pusat, pendidikan menengah menjadi kewenangan provinsi, sedangkan pendidikan dasar menjadi kewenangan kabupaten/kota.
Pembagian itu bukan sekadar garis di atas kertas. Di dalamnya terdapat konsekuensi mengenai siapa yang menyelenggarakan urusan, siapa yang membina aparaturnya, dan siapa yang bertanggung jawab atas pelayanan kepada masyarakat.
Jika guru SD dan SMP yang bekerja di daerah menjadi ASN pusat, sementara mereka tetap mengajar di sekolah yang menjadi bagian dari kewenangan kabupaten/kota, konstruksinya menjadi tidak sederhana.
Siapa yang mengangkat dan memberhentikan? Siapa yang memberi sanksi? Siapa yang menentukan mutasi dan promosi? Siapa yang membangun kariernya? Dan kepada siapa guru itu bertanggung jawab?
Jangan sampai kepala daerah bertanggung jawab atas kualitas pendidikan di wilayahnya, tetapi pegawai yang menjalankan pelayanan tersebut secara kepegawaian bukan berada dalam kendalinya. Akibatnya bisa runyam. Timbul dualisme.
Jangan Menciptakan Birokrasi Baru
Persoalan berikutnya adalah skala. Guru bukan hanya berjumlah ribuan, tetapi jutaan dan tersebar di 500 an daerah otonom.
Tidak mungkin semuanya dikelola secara langsung dari Jakarta. Jika pemerintah pusat kemudian membangun kantor wilayah atau unit vertikal sampai ke daerah untuk mengelola guru, bukankah kita justru menciptakan kembali struktur birokrasi pusat di daerah?
Kita pernah mengenal Kanwil Dikbud di provinsi dan Kandep Dikbud di kabupaten/kota. Struktur seperti itu merupakan ciri kuat pemerintahan yang sentralistis.
Setelah Reformasi 1998, sebagian besar urusan pemerintahan justru didesentralisasikan agar pelayanan publik lebih dekat dengan masyarakat. Daerah diberi kewenangan karena pemerintah daerah dinilai lebih mengetahui kebutuhan masyarakat setempat.
Karena itu, jangan sampai persoalan fiskal yang sebenarnya dapat diselesaikan melalui kebijakan transfer justru melahirkan resentralisasi administrasi.
Kalau guru ditarik ke pusat karena alasan fiskal, bagaimana dengan tenaga kesehatan PPPK? Bagaimana pula dengan pegawai PPPK lainnya? Jika semua persoalan fiskal daerah diselesaikan dengan menarik pegawai ke pusat, ke mana arah otonomi daerah?
Kita berpotensi mengalami resentralisasi dua lapis: fiskal sudah menguat ke pusat, administrasi pemerintahan pun menyusul.
Kembalikan Keseimbangan Fiskal
Persoalan guru PPPK sesungguhnya merupakan cermin dari problem yang lebih besar dalam hubungan keuangan pusat dan daerah.
Sebagian besar daerah masih sangat bergantung pada TKD. Hanya sekitar 10 persen dari 546 daerah yang relatif kuat secara fiskal. Selebihnya masih membutuhkan dukungan pusat untuk membiayai pelayanan dasar.
Dalam situasi seperti itu, pemangkasan TKD akan segera terasa di daerah. Ketika pendapatan asli daerah (PAD) tidak cukup kuat, daerah akan dipaksa memilih: membayar gaji pegawai atau membiayai pelayanan publik lainnya.
Padahal, konstitusi mengamanatkan hubungan keuangan pusat dan daerah yang adil dan selaras. Desentralisasi tidak boleh berhenti pada penyerahan urusan, sementara kemampuan keuangannya terus dipersempit.
Karena itu, pemerintah perlu melihat kembali besaran TKD. Jika pagunya pada 2027 sekitar Rp735 triliun, misalnya, perlu dipertimbangkan penambahan sekitar Rp165 triliun agar mendekati Rp900 triliun. Angka tersebut setidaknya dapat menjadi titik awal untuk mengembalikan kapasitas fiskal daerah.
Sumber dananya dapat dicari melalui evaluasi terhadap berbagai program pusat yang menyerap anggaran besar. Jangan sampai program-program yang bersifat nasional dan menjadi prioritas pusat mengurangi kemampuan daerah menjalankan pelayanan dasar yang menjadi tanggung jawabnya.
Jangan Selesaikan Masalah dengan Masalah
Saya tidak menolak negara menjamin pembayaran gaji guru PPPK. Negara memang wajib memastikan guru memperoleh haknya dan pendidikan tidak terganggu oleh persoalan fiskal daerah.
Namun, cara menyelesaikannya harus konsisten dengan desain pemerintahan negara kesatuan yang telah memilih desentralisasi.
Kalau negara ingin memastikan gaji guru dibayar dari APBN, silakan. Tetapi memperkuat TKD, masukkan dalam DAU yang ditandai penggunaannya hanya untuk gaji PPPK, ini jauh lebih sederhana dibandingkan menarik jutaan pegawai ke pusat, mengubah sistem pembinaan, mengatur ulang jenjang karier, membangun struktur birokrasi baru, dan merevisi berbagai regulasi.
Lebih dari itu, perubahan status kepegawaian tidak boleh hanya didasarkan pada kesepakatan politik pemerintah dan DPR. Jika kebijakan tersebut mengubah pembagian kewenangan antara pusat dan daerah, maka kerangka hukumnya harus disesuaikan terlebih dahulu.
Jangan sampai kita menyelesaikan masalah fiskal jangka pendek dengan menciptakan masalah kelembagaan jangka panjang.
Desentralisasi dibuat bukan agar Jakarta mengurus semuanya. Desentralisasi dibuat agar urusan yang dapat ditangani daerah dikelola lebih dekat dengan rakyat. Pemerintah pusat semestinya berperan mengatur standar, melakukan pembinaan, menjamin pemerataan, dan membantu daerah yang kemampuan fiskalnya lemah.
Karena itu, kebijakan guru PPPK harus ditempatkan dalam perspektif yang lebih besar: ke mana sebenarnya arah otonomi daerah kita?
Jika urusan yang telah didesentralisasikan satu per satu ditarik kembali ke pusat, sementara fiskal daerah juga dipersempit, kita harus berani menyebutnya sebagai gejala resentralisasi.
Jangan sampai solusi jangka pendek untuk membayar gaji guru PPPK menjadi langkah panjang mundur dari otonomi daerah.
Otonomi daerah jangan dikorbankan hanya karena persoalan uang yang sebenarnya dapat diselesaikan melalui kebijakan fiskal. *)
