Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Pj Gubernur Riau 2013-2014)
GELOMBANG operasi tangkap tangan (OTT) yang kembali menjerat sejumlah kepala daerah telah memunculkan pertanyaan lama yang tak kunjung terjawab: mengapa korupsi terus berulang di daerah meski reformasi birokrasi, digitalisasi layanan, dan pengawasan semakin diperkuat?
Di tengah suasana itu, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian melontarkan gagasan yang menarik sekaligus kontroversial: memberikan bonus kepada kepala daerah yang berhasil meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Tujuannya sederhana, yakni mendorong kreativitas daerah dalam menggali potensi ekonomi dan memperkuat kemandirian fiskal. Sekaligus memberikan insentif kepada kepala daerah.
Sebagian pihak langsung bereaksi sinis. Di tengah ekonomi yang belum pulih sepenuhnya, mengapa pejabat justru diberi bonus? Bukankah uang daerah lebih baik digunakan untuk membangun jalan, sekolah, rumah sakit, dan pelayanan publik lainnya?
Pertanyaan tersebut wajar. Namun, jika dicermati lebih dalam, persoalan yang hendak disentuh Mendagri sebenarnya bukan sekadar soal bonus. Ia menyentuh isu yang selama ini cenderung dihindari: apakah negara sudah memberi penghargaan yang layak kepada kepala daerah yang mengelola pemerintahan dengan jujur dan berkinerja baik?
Fakta yang jarang diketahui publik adalah bahwa gaji kepala daerah relatif sangat kecil dibandingkan tanggung jawab yang mereka emban. Seorang bupati atau walikota menerima penghasilan sekitar Rp5 jutaan per bulan, sedangkan gubernur sekitar Rp9 jutaan. Angka ini praktis tidak berubah selama lebih dari dua dekade.
Ironisnya, mereka mengelola anggaran hingga puluhan triliunan rupiah dan memikul tanggung jawab politik, administratif, sosial, bahkan ketentraman dan ketertiban wilayah selama 24 jam sehari. Tentu mereka memperoleh rumah jabatan, kendaraan dinas, fasilitas kesehatan, dan biaya pendukung operasional. Namun fasilitas tersebut bukan penghasilan pribadi yang dapat digunakan untuk menopang kebutuhan keluarga secara bebas.
Di sinilah paradoks muncul. Negara menuntut integritas tinggi dari kepala daerah, tetapi pada saat yang sama enggan mendiskusikan secara rasional apakah sistem remunerasi mereka sudah memadai.
Tentu tidak berarti korupsi terjadi semata-mata karena penghasilan yang rendah. Korupsi adalah persoalan yang jauh lebih kompleks. Biaya politik pilkada yang mahal, lemahnya transparansi, praktik jual beli jabatan, hingga budaya patronase masih menjadi akar persoalan yang lebih besar.
Karena itu, bonus kepala daerah tidak boleh dipandang sebagai obat mujarab pemberantasan korupsi. Bonus hanyalah salah satu instrumen insentif dalam sistem yang lebih luas.
Dalam teori tata kelola modern, insentif bukan sesuatu yang tabu. Dunia usaha mengenalnya sebagai bonus kinerja. Banyak pula negara memberikan penghargaan tambahan kepada pejabat publik yang berhasil mencapai target tertentu. Prinsipnya sederhana: kinerja yang baik layak mendapatkan penghargaan.
Namun penghargaan harus dirancang secara hati-hati agar tidak menimbulkan distorsi.
Kekhawatiran bahwa bonus akan mendorong kepala daerah menaikkan pajak dan retribusi secara membabi buta sebenarnya kurang tepat. Jenis pajak daerah maupun batas tarifnya sudah diatur secara ketat dalam Undang-Undang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Kepala daerah tidak bisa semena-mena menciptakan pajak baru atau menaikkan tarif sesuka hati.
Yang lebih mungkin terjadi adalah peningkatan intensifikasi pemungutan, perbaikan basis data wajib pajak, digitalisasi sistem penerimaan, serta penggalian objek-objek pajak yang selama ini belum tergarap. Kreativitas semacam inilah yang justru dibutuhkan untuk memperkuat kapasitas fiskal daerah.
Karena itu, bila bonus hendak diterapkan, ukurannya jangan sekadar kenaikan PAD nominal. Bonus harus berbasis kinerja yang sehat dan terukur. Misalnya, peningkatan PAD yang dicapai tanpa menaikkan tarif pajak, tanpa membebani masyarakat, tanpa memperburuk iklim investasi, dan tetap meningkatkan kualitas pelayanan publik.
Lebih jauh lagi, bonus sebaiknya tidak menjadi skema baru yang berdiri sendiri. Mekanismenya dapat diintegrasikan ke dalam komponen biaya penunjang operasional (BOP) kepala daerah yang memang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, insentif tetap berada dalam koridor tata kelola yang jelas dan akuntabel.
Namun sesungguhnya ada isu yang lebih mendasar daripada bonus, yaitu ketimpangan hubungan fiskal pusat dan daerah.
Selama ini daerah dituntut kreatif meningkatkan PAD, tetapi ruang fiskalnya dibatasi. Jenis pajak yang boleh dipungut dikunci. Banyak sumber penerimaan strategis tetap berada di tangan pusat. Pada saat yang sama, transfer ke daerah sering mengalami penyesuaian dan pemotongan. Bahkan, dana bagi hasil (DBH) yang merupakan hak daerah ditahan oleh pemerintah pusat.
Akibatnya, banyak kepala daerah terjebak dalam situasi paradoks. Mereka diminta mandiri, tetapi alat untuk menjadi mandiri dibatasi.
Otonomi daerah yang sehat memerlukan keseimbangan antara kewenangan, tanggung jawab, dan sumber daya. Memberikan target tinggi tanpa menyediakan instrumen yang memadai hanya akan melahirkan frustrasi fiskal.
Karena itu, perdebatan tentang bonus kepala daerah seharusnya tidak berhenti pada angka dan fasilitas. Yang lebih penting adalah bagaimana membangun sistem yang membuat kepala daerah tidak perlu mencari penghasilan dari jalur-jalur gelap, tidak tergoda menjual perizinan, dan tidak terdorong menyalahgunakan kewenangan demi menutup biaya politik yang mahal.
Integritas memang tidak bisa dibeli dengan bonus. Tetapi negara juga tidak boleh menutup mata terhadap pentingnya sistem penghargaan yang adil bagi pejabat publik yang bekerja dengan baik.
Jika kita menghendaki kepala daerah yang profesional, bersih, dan fokus melayani rakyat, maka yang harus dibangun bukan hanya sistem hukuman bagi yang korup, melainkan juga sistem penghargaan bagi yang berprestasi.
Dalam tata kelola pemerintahan modern, keduanya disebut “punishment dan rewards” harus berjalan beriringan. *)
