Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar Ilmu Pemerintahan IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010–2014, Pendiri Institut Otonomi Daerah)
DESAKAN DPRD Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) agar pemerintah pusat menaikkan kembali Transfer ke Daerah (TKD), khususnya Dana Keistimewaan (Danais), patut mendapat perhatian serius. Ini bukan sekadar permintaan tambahan anggaran dari sebuah daerah. Di baliknya terdapat persoalan yang lebih mendasar: konsistensi negara menghormati sejarah, konstitusi, dan komitmen politik yang melandasi keistimewaan Yogyakarta.
Ketua Komisi A DPRD DIY Eko Suwanto menyoroti penurunan alokasi transfer pusat ke daerah serta pemangkasan Danais yang semula mencapai sekitar Rp1,42 triliun pada 2023 dan 2024, menjadi sekitar Rp1 triliun pada 2025 dan 2026. Artinya, dalam dua tahun terakhir, Danais menyusut sekitar Rp420 miliar atau hampir sepertiga dari alokasi sebelumnya.
Angka ini bukan perkara kecil. Penurunan tersebut berpotensi mengurangi ruang fiskal DIY untuk menjalankan urusan keistimewaan dan membiayai program pembangunan yang bersentuhan langsung dengan kepentingan masyarakat. Karena itu, aspirasi DPRD DIY agar Danais 2027 dinaikkan kembali layak dipertimbangkan secara serius oleh pemerintah pusat.
Bukan Transfer Biasa
Ada satu hal yang perlu dipahami para pengambil kebijakan di Jakarta: Danais bukanlah transfer keuangan biasa. Dana ini merupakan konsekuensi fiskal dari pengakuan negara atas kedudukan istimewa DIY. Ia memiliki dimensi historis, konstitusional, politik, sekaligus administratif yang tidak dapat disamakan begitu saja dengan dana transfer kepada daerah lainnya.
Dasar konstitusionalnya jelas. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa, yang diatur dengan undang-undang. Pengakuan itu bukan sekadar penghormatan simbolis. Ia harus diwujudkan dalam pengaturan kewenangan dan dukungan yang memungkinkan keistimewaan tersebut dijalankan.
Ketika menjabat Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri pada 2010–2014, saya menjadi Ketua Panitia Kerja Pemerintah dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang Keistimewaan DIY bersama DPR, khususnya Komisi II yang ketika itu dipimpin Agun Gunandjar Sudarsa. Proses tersebut mengajarkan bahwa keistimewaan Yogyakarta tidak lahir dari kemurahan hati pemerintah pusat semata, melainkan dari sejarah panjang hubungan antara Yogyakarta dan Republik Indonesia.
Keistimewaan itu kemudian dikukuhkan melalui Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Undang-undang ini memberikan lima kewenangan istimewa kepada DIY: tata cara pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur, kelembagaan, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang.
Dalam pengisian jabatan kepala daerah, misalnya, DIY tidak menyelenggarakan pemilihan gubernur dan wakil gubernur secara langsung seperti daerah lain. Gubernur dijabat Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta, sedangkan wakil gubernur dijabat Adipati Paku Alam yang bertakhta, melalui mekanisme penetapan sesuai undang-undang.
Pengaturan tersebut mencerminkan pengakuan negara terhadap sejarah dan tata pemerintahan Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat serta Kadipaten Pakualaman. Karena itu, keistimewaan DIY tidak dapat dipersempit menjadi soal mekanisme pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur. Ada kewenangan substantif lain yang harus dijalankan dan dibiayai secara berkelanjutan.
Republik Berutang Sejarah kepada Yogya
Mengapa negara perlu memberikan perhatian khusus kepada Yogyakarta? Jawabannya dapat ditelusuri sejak awal berdirinya Republik Indonesia.
Pertama, setelah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, Sultan Hamengku Buwono IX dan Paku Alam VIII menyatakan dukungan serta bergabung dengan Republik Indonesia. Melalui amanat dan maklumat pada September 1945, keduanya menegaskan kedudukan Yogyakarta dalam Republik yang baru berdiri.
Padahal, Kesultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman memiliki sejarah serta kapasitas politik untuk mempertahankan pemerintahan sendiri. Namun, keduanya memilih menjadi bagian dari Indonesia. Pengakuan terhadap kedudukan istimewa Yogyakarta merupakan bagian penting dari hubungan historis tersebut.
Kedua, ketika Jakarta tidak lagi aman akibat agresi militer Belanda, Yogyakarta menjadi ibu kota Republik Indonesia sejak Januari 1946 hingga 1949. Kesultanan memberikan dukungan nyata bagi keberlangsungan pemerintahan Republik, termasuk penggunaan fasilitas dan dukungan pembiayaan ketika negara masih sangat terbatas sumber dayanya.
Dengan kata lain, Yogyakarta tidak hanya menjadi tempat berlindung bagi Republik. Yogyakarta ikut menopang kelangsungan pemerintahan Indonesia pada masa yang menentukan bagi perjuangan kemerdekaan.
Ketiga, pengakuan atas keistimewaan tersebut kemudian memperoleh landasan hukum yang kuat melalui UU Nomor 13 Tahun 2012. Negara menetapkan kewenangan khusus bagi DIY sekaligus menyediakan instrumen pendanaan untuk melaksanakannya.
Tentu saja, hubungan historis itu tidak berarti Yogyakarta memperoleh hak tanpa batas atas uang negara. Namun, sejarah tersebut menimbulkan tanggung jawab politik dan moral bagi pemerintah untuk memperlakukan keistimewaan DIY secara konsisten, bukan mengakuinya dalam undang-undang tetapi mengabaikan kebutuhan pendanaannya.
Jangan Membaca Undang-Undang Secara Sepihak
Pasal 42 UU Nomor 13 Tahun 2012 secara tegas mengatur bahwa pemerintah menyediakan pendanaan untuk penyelenggaraan urusan keistimewaan DIY dalam APBN, sesuai kebutuhan DIY dan kemampuan keuangan negara. Dana tersebut dibahas dan ditetapkan pemerintah berdasarkan pengajuan pemerintah daerah.
Ketika rancangan undang-undang dibahas, pernah muncul tuntutan agar Danais ditentukan melalui formula tertentu, antara lain dikaitkan dengan persentase Dana Alokasi Umum nasional. Namun, rumusan final yang disepakati tidak menetapkan persentase baku. Besaran Danais diserahkan kepada proses pengajuan kebutuhan DIY dan penetapan pemerintah dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan negara.
Pilihan itu merupakan kompromi politik dan fiskal. DIY menerima bahwa jumlah Danais tidak dijamin oleh formula tetap. Konsekuensinya, pemerintah pusat memperoleh ruang untuk menentukan besaran alokasi setiap tahun.
Namun, fleksibilitas anggaran tidak boleh dimaknai sebagai kebebasan untuk memangkas Danais tanpa mempertimbangkan tujuan pemberian keistimewaan. Frasa ‘sesuai kebutuhan DIY dan kemampuan keuangan negara’ harus dibaca secara utuh, bukan hanya dengan menonjolkan keterbatasan fiskal.
Jika kebutuhan penyelenggaraan kewenangan istimewa tetap besar, pemerintah wajib menilai secara rasional apakah alokasi yang diberikan memadai. Kemampuan keuangan negara juga harus dilihat secara menyeluruh, bukan dijadikan alasan otomatis untuk mengurangi anggaran setiap kali pemerintah menetapkan kebijakan efisiensi.
Danais pertama kali dialokasikan pada 2013 sebesar sekitar Rp231 miliar. Jumlahnya kemudian meningkat hingga mencapai sekitar Rp1,4 triliun pada 2023 dan 2024. Kenaikan tersebut memberi ruang bagi DIY untuk memperkuat pelaksanaan kewenangan istimewanya, termasuk pembangunan dan penataan kawasan budaya.
Sejak kebijakan efisiensi anggaran melalui Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2025 diberlakukan, alokasi Danais turun menjadi sekitar Rp1 triliun pada 2025 dan bertahan pada tingkat yang sama pada 2026. Penurunan ini menimbulkan pertanyaan: apakah kebutuhan pelaksanaan keistimewaan DIY juga turun sepertiga? Jika tidak, apa dasar yang memadai untuk mempertahankan pemangkasan sebesar itu?
Pertanyaan tersebut layak dijawab secara terbuka oleh pemerintah pusat. Jangan sampai kebijakan efisiensi yang semestinya dilakukan dengan memilah prioritas justru diterapkan secara seragam, tanpa membedakan karakter dan tanggung jawab konstitusional setiap daerah.
Efisiensi Bukan Berarti Menghapus Kekhasan
Persoalan ini menjadi semakin penting ketika pemerintah merencanakan APBN 2027 dengan nilai belanja negara lebih dari Rp4.000 triliun, sementara alokasi TKD yang disebutkan dalam asumsi anggaran berada di kisaran Rp735 triliun. Angka tersebut memang perlu dibaca dalam konteks keseluruhan kebutuhan belanja dan kemampuan fiskal negara. Namun, di tengah besarnya anggaran nasional, pemerintah perlu menjelaskan secara transparan dasar penentuan alokasi bagi daerah, terutama daerah yang memiliki status istimewa atau khusus.
Bagi DIY, Danais bukan sekadar tambahan uang untuk menutup kekurangan APBD. Dana itu dimaksudkan untuk membiayai pelaksanaan kewenangan yang tidak dimiliki daerah biasa. Pemangkasan Danais berarti mempersempit kemampuan pemerintah daerah dalam menjalankan mandat khusus yang diberikan oleh undang-undang.
Dampaknya tidak berhenti pada urusan administrasi. Pengelolaan kebudayaan, pelestarian warisan sejarah, penataan ruang berbasis karakter Yogyakarta, serta pengelolaan pertanahan yang berkaitan dengan kewenangan keistimewaan membutuhkan pembiayaan yang terencana dan berkesinambungan.
Dana tersebut juga dapat memberikan manfaat bagi masyarakat apabila dikelola secara tepat. Pemerintah dan DPRD DIY menyebut pemanfaatan Danais di Kota Yogyakarta ikut mendukung penurunan angka stunting dari 14,6 persen pada 2024 menjadi 8,4 persen pada 2025. Klaim kontribusi ini tentu perlu dibaca bersama faktor-faktor lain yang memengaruhi penurunan stunting. Namun, contoh tersebut menunjukkan bahwa manfaat anggaran keistimewaan dapat menjangkau kebutuhan pelayanan publik, bukan semata kegiatan seremonial kebudayaan.
Karena itu, yang dibutuhkan bukan hanya penambahan anggaran, melainkan juga jaminan bahwa setiap rupiah Danais dikelola transparan, akuntabel, dan menghasilkan manfaat terukur. Pemerintah pusat berhak menuntut tata kelola yang baik, tetapi tuntutan itu harus berjalan beriringan dengan penyediaan pendanaan yang memadai.
Ada pula alasan politik yang tidak boleh diabaikan. Pada 2027, DPRD DIY akan menjalankan proses penetapan gubernur dan wakil gubernur untuk periode 2027–2032 sesuai UU Keistimewaan DIY. Proses tersebut merupakan pelaksanaan langsung salah satu kewenangan istimewa yang diatur undang-undang. Pemerintah pusat semestinya memastikan dukungan anggaran dan administrasinya tersedia secara layak.
Jangan sampai negara menghendaki seluruh kewenangan istimewa berjalan sebagaimana mestinya, tetapi pada saat yang sama mengurangi sumber daya untuk melaksanakannya. Itu sama saja dengan memberikan mandat tanpa dukungan yang sepadan.
Relaksasi Danais 2027
Karena itu, pemerintah pusat perlu melakukan relaksasi alokasi Danais dalam APBN 2027. Langkah pertama, menaikkan kembali alokasi Danais dari Rp1 triliun menuju tingkat kebutuhan yang lebih mendekati alokasi 2023–2024, dengan mempertimbangkan usulan resmi DIY, kebutuhan riil pelaksanaan lima urusan keistimewaan, dan kemampuan keuangan negara.
Kedua, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, dan Pemerintah DIY perlu melakukan evaluasi bersama atas dampak pemangkasan Danais selama dua tahun terakhir. Evaluasi itu harus mengukur kegiatan yang tertunda, manfaat yang berkurang, serta kebutuhan pembiayaan prioritas pada 2027. Hasilnya perlu disampaikan secara transparan agar keputusan anggaran tidak semata-mata didasarkan pada pendekatan pemotongan seragam.
Ketiga, pemerintah perlu menyusun kerangka pendanaan Danais jangka menengah. Memang, UU Keistimewaan tidak menetapkan persentase alokasi yang mengikat. Namun, pemerintah tetap dapat membangun mekanisme perencanaan multiyears dengan indikator kebutuhan, kinerja, dan kemampuan fiskal. Dengan begitu, DIY tidak terus-menerus menghadapi ketidakpastian pendanaan setiap pergantian tahun anggaran.
Keempat, pemerintah pusat harus membedakan Danais dari transfer umum dalam penentuan prioritas efisiensi. Penyesuaian anggaran boleh dilakukan, tetapi harus didasarkan pada evaluasi kebutuhan dan hasil, bukan semata-mata target penghematan yang diberlakukan merata.
Pada saat yang sama, Pemerintah DIY harus memperkuat akuntabilitas penggunaan Danais. Program yang tidak relevan dengan kewenangan keistimewaan, tidak memiliki indikator hasil yang jelas, atau tidak memberi manfaat nyata bagi masyarakat harus dievaluasi. Keistimewaan tidak boleh menjadi alasan untuk mengendurkan pengawasan. Justru karena memiliki mandat khusus, DIY perlu menunjukkan bahwa pendanaan khusus menghasilkan manfaat yang sepadan.
Jangan Lupakan Sejarah
Persoalan Danais sesungguhnya merupakan ujian bagi cara pemerintah pusat memandang otonomi daerah. Apakah desentralisasi hanya dipahami sebagai urusan pembagian kewenangan yang dapat diperluas atau dipersempit sesuai selera pemerintah? Ataukah desentralisasi juga mengandung penghormatan terhadap keragaman sejarah, politik, sosial, dan budaya yang membentuk Indonesia?
DIY adalah pengingat bahwa negara kesatuan tidak harus dibangun dengan menyeragamkan semua daerah. Konstitusi sendiri mengakui adanya daerah yang memiliki kekhususan dan keistimewaan. Karena itu, kebijakan fiskal nasional harus mampu menerjemahkan pengakuan tersebut ke dalam dukungan yang nyata.
Saya khawatir pemangkasan Danais yang berlangsung sejak 2025 hingga 2026 menunjukkan bahwa dimensi historis dan politik keistimewaan DIY belum sepenuhnya menjadi pertimbangan dalam pengambilan keputusan anggaran di pusat. Pemerintah tentu berhak mengatur prioritas belanja, tetapi jangan sampai logika efisiensi menutup mata terhadap komitmen negara yang sudah dituangkan dalam konstitusi dan undang-undang.
Hubungan Jakarta–Yogyakarta selama ini dibangun bukan hanya melalui birokrasi dan transfer anggaran, melainkan juga melalui kepercayaan. Kepercayaan itu harus dipelihara. Ketika aspirasi DPRD DIY meminta agar Danais dinaikkan kembali, pemerintah pusat seharusnya tidak memandangnya sebagai tuntutan daerah yang sekadar meminta tambahan uang. Itu adalah kesempatan untuk menegaskan kembali komitmen negara terhadap keistimewaan yang telah diakui secara konstitusional.
Pemerintah perlu mengembalikan Danais 2027 ke tingkat yang lebih memadai. Bukan semata-mata untuk memenuhi keinginan pemerintah daerah, melainkan untuk memastikan kewenangan istimewa yang diperintahkan undang-undang dapat dijalankan dengan baik.
Pada akhirnya, APBN bukan sekadar tabel angka, dan efisiensi bukanlah tujuan yang berdiri sendiri. Anggaran harus menjadi instrumen untuk memenuhi kewajiban negara, termasuk kewajiban historis dan konstitusional kepada daerah yang memiliki kedudukan istimewa.
Pemerintahan boleh berganti. Prioritas anggaran boleh berubah. Tetapi sejarah jangan dihapus dari ingatan, dan komitmen negara jangan dikalahkan oleh kalkulator fiskal.
Jangan sekali-kali melupakan sejarah. Apalagi sejarah Daerah yang ikut menyelamatkan Republik. *)
